农村“外嫁女”集体经济组织成员资格的确认与法律保护

【中文关键词】 外嫁女;行政管理;司法救济;成员资格确认前置

【摘要】 本文基于海南省三亚市农村“外嫁女”征地补偿费分配纠纷案件的调查数据,对农村“外嫁女”的土地权益保护情况及权益受损原因进行分析,通过吸取广东模式、浙江丽水模式、海南海口模式在处理“外嫁女”案件中的成功经验,提出加强行政管理、发挥法院能动作用、引入多元解纷路径,建立“成员资格确认前置”的解决模式。

【全文】

近年来,随着各地经济的快速发展和城市化的加快推进,大量农村集体土地被征收,由此引发的“外嫁女”征地补偿费分配纠纷(以下简称“外嫁女”案件)数量大幅上升,“外嫁女”上访事件也在不断增多,个别地方甚至出现了因“外嫁女”争夺征地补偿费而影响项目推进的事件。这类案件数量多,审理难度大,已成为一些法院审判工作中的热点难点问题。本文以海南省三亚市法院“外嫁女”征地补偿费分配纠纷案件为研究基础,通过数据统计、案例分析、实地走访、集中座谈等形式开展了深度调研。

一、三亚市法院“外嫁女”案件现状分析

“外嫁女”案件,指户籍关系在农村、身份为农民、并且是某农村集体经济组织成员的妇女,因为与外村人结婚(本村妇女的初婚或再婚)、婚姻状况改变(外地嫁人的妇女丧偶、离异)等情况,被村委会按村规民约取消土地承包经营权、集体经济收益分配权(包括购买合作医疗、社保等)、宅基地使用权、征地补偿款分配权(以下简称“四项权利”),造成妇女权益被非法侵害的各种现象。[1]在三亚市两级法院的审判实践中,“外嫁女”案件以征地补偿款分配权的诉讼最为典型。

(一)受理情况分析

2010-2017年,三亚市两级法院受理案件总数的年平均增长率分别高达54.74%、48.09%,而办理的“外嫁女”案件的年平均增长率分别为3.13%、14.58%,说明“外嫁女”案件在诉讼案件中的比重开始不断降低。从受理的“外嫁女”案件数量分析,呈现4个发展阶段:一是2010-2012年数量急剧增长阶段。三亚市中级人民法院分别办理83件、85件、152件,平均年增长率为78.82%;三亚市城郊人民法院分别办理236件、617件、668件,平均年增长率为84.86%;其中2012年达到市两级法院8年间受理此类案件数量的峰值。二是2013-2014年短暂的数量回落阶段。三亚市中级人民法院分别办理“外嫁女”案件98件、79件,平均年增长率为-27.46%;三亚市城郊人民法院分别办理“外嫁女”案件389件、120件,平均年增长率为-55.46%。三是2015年小幅回升阶段,当年三亚市两级法院办理“外嫁女”案件分别为142件、294件,较2014年分别增长2.28%、 27.55%。四是2016-2017年平稳下降阶段。三亚市中级人民法院分别办理“外嫁女”案件139件、25件,平均年增长率为-42.06%;三亚市城郊人民法院分别办理“外嫁女”案件213件、55件,平均年增长率为-50.87%。

从裁判结果来看,2010-2017年三亚市中级人民法院调撤案件分别为10件、2件、2件、3件、11件、27件、32件、0件,分别占该院当年度“外嫁女”案件的12.05%、2.35%、1.32%、3.06%、13.92%、19.01%、23.02%、0%;三亚市城郊人民法院调撤案件分别为21件、35件、28件、22件、29件、101件、12件、0件,分别占该院当年度“外嫁女”案件的8.9%、5.67%、4.19%、5.66%、24.17%、34.35%、56.34%、0%,说明三亚市两级法院“外嫁女”案件的调撤率较低,2014年至2016年间才有所提升。

从被告出庭比例来看,三亚市中级人民法院分别为57%、61%、69%、59%、71%、67%、70%、78%,三亚市城郊人民法院分别为54%、59%、67%、61%、65%、63%、68%、73%。说明三亚市两级法院有关“外嫁女”案件的被告出庭审理的效果不佳,一定程度上会影响案件的审理和裁判效果。

从裁判效果来看,该类案件生效判决或调解标的额占当事人诉求标的额的比例,则呈现出逐年递增的良好趋势。三亚市中级人民法院分别为41%、46%、47%、43%、56%、61%、67%、71%,三亚市城郊人民法院分别为39%、43%、42%、41%、51%、57%、60%、63%。

从基层法庭受理“外嫁女”案件的情况来看,此类案件的发生与当地开发建设活动具有紧密的联系。三亚市城郊人民法院派驻的海棠湾人民法庭,管辖区域靠东海岸,近年来开发建设活动较多,尤其是国家海岸建设涉及幅度广、村落多、人口多、建设周期较长,所受理的“外嫁女”案件数分别为201件、263件、293件、167件、46件、140件、116件、11件(该法庭于2012年还分立建设了吉阳人民法庭,2012年开始吉阳人民法庭受理的“外嫁女”案件数尚未纳人以上数据中)。崖城人民法庭管辖区域靠近西海岸,开发活动较少,“外嫁女”案件受理数则分别为1件、6件、10件、0件、0件、0件、0件、0件。天涯人民法庭管辖区域介于崖城和吉阳之间,基于机场建设限制等原因导致开发活动较少,“外嫁女”案件受理数分别为31件、33件、43件、1件、10件、46件、11件、3件。

根据以上统计数据,笔者总结了三亚市“外嫁女”案件所具有的以下特点。

1.案件数量较大。2010-2013年,三亚市“外嫁女”案件数量普遍占到当年度民事案件受理总数的15%左右,呈现高位运行态势。

2.涉及范围广。从空间分布上看,“外嫁女”案件主要分布在三亚沿海地带及各乡镇城乡结合部,与当地政府征地工作的推进有着直接的联系。其中,以海棠湾法庭的此类案件数量为最多,天涯法庭次之,崖城法庭最少。

3.诉讼参与性差。“外嫁女”案件的被告出庭率低,主要是村委会对于“外嫁女”权益保护的思想认识不足,因此具有分配决定系全体村民共同做出、民主议定产生的规则足以对抗合法性审查的错误认识。再加上多数已无款项可供执行等原因,导致被告村委会在应诉材料接收、出庭答辩、调解等诉讼环节都怠于配合。对于法院来说,容易造成案件事实难以查清、审理难于进行,以致于当事人合法权益亦难以维护。

4.诉讼解纷效果有限。“外嫁女”案件的上诉率高、调解率低,此特征较为明显。从诉求标的额来看,当事人诉求的心理预期一般都明显高于实际的征收补偿标准;从裁判结果来看,普遍缺乏可供执行的财产,当事人之间的调解也较为困难,能够达成调解的几率不高,以判决结案的比例较高;从给付标准来看,不同村庄、不同条件甚至不同时期的征收补偿给付标准不同,导致当事人严重质疑两级法院的判决尺度不统一,影响了司法裁判的公信力。

2014-2017年,三亚市两级法院受理“外嫁女”案件数量上呈现一个波形,究其原因,是三亚市政府于2014年开始推广适用《三亚市“外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》,明确了农村集体经济成员资格由当地政府确认的前置程序。于是出现了2015-2016年的一个显著上升后,于2017年开始下降至近7年来的最低点。这也正说明该指导意见的适用逐渐产生效果,此类案件的纠纷处理也正逐步规范起来。

(二)诉讼请求分析

根据三亚市两级法院2010-2017年“外嫁女”征地补偿费分配纠纷案件的数据,以当事人诉讼请求是否具有确认集体成员资格内容为分类依据,大体可划分为以下几类。

1.仅诉求确认集体成员资格。虽然在三亚市两级法院受理的“外嫁女”案件中,尚未出现此种类型,但在外地法院的审判实践中已经出现。处理的结果,有拒绝受理和予以确认两种类型,直接原因是对于是否将“外嫁女”案件认定为人民法院受理的民事诉讼范围,不同法院的理解不同。

在法院不予受理或者驳回起诉的理由中,一般都以这种纠纷的主体间属于不平等之间的法律关系为理由。该观点认为,村委会不仅行使基层政权的社会管理职能,还作为集体经济组织的实际经营者,行使生产经营职能,因此,村委会与村民之间的地位是不平等的,不能作为民事案件来受理。村民与村委会因收益分配产生的争议,“由于争议的财产依法属于农村经济组织所有、管理和使用,则不属于人民法院受理民事诉讼的范围,应由有关机关协调解决”。[2]

在法院予以受理的理由中,认为作为村民的“外嫁女”与村委会在集体经济收益分配上体现的仅仅是生产经营职能中的“收益分配关系”,符合民事关系的基本特征,即主体上的私人性、内容为私权利与私义务。如《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研[2001]51号)即肯定了农村集体经济所得收益分配纠纷应该作为民事案件受理。

2.以确认集体成员资格作为诉求之一。在三亚市两级法院受理的“外嫁女”案件中,此种类型不超过每年受理总数的5%。当事人一般同时还提出征地补偿费等诉求。2014年以前,三亚市两级法院对于确认当事人集体成员资格的标准尚未完全统一。尤其是2012年8月海南省高级人民法院出台了《关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》,三亚市两级法院一度推行适用该意见。2012-2013年期间,根据证据采纳情况,此类案件产生的裁判结果可分为四种:一是判决确认当事人的集体成员资格,支持其他财产诉求;二是判决确认当事人具有集体成员资格,驳回其他财产诉求;三是判决驳回确认集体成员资格诉求,支持其他财产诉求;四是驳回集体成员资格确认及其他诉求。从裁判结果的具体落实效果来看,前两种结果确认了集体成员资格,但在当次土地补偿费分配中是否支持其财产诉求,对于“外嫁女”也具有重要的实际意义。很多情况下,由于征地补偿费的分配已经完成,没有多余的资金可供执行,判决支持的财产诉求也难以得到执行。后两种未能确认集体成员资格的情况,则容易产生闹访不服判的问题。主要原因:一是法院过于看重书面证据,由于时间久远,有关证据收集方面的工作确实不好开展;二是当事人能力不足,法院开展工作也比较被动。因此,通过法院的裁判结果来确认“外嫁女”的集体成员资格,取得的社会效果不太好。

随着2014年三亚市开始推广适用《三亚市“外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》,集体成员资格已不再通过诉讼来确认,而是通过政府的行政确认予以实现,充分发挥了行政处理手段灵活性强、政策弹性大等特点,将行政管理职能与司法救济渠道有机地结合起来,从根本上改变以往此类纠纷行政机关不处理而由法院直接受理的做法,进一步规范了当地的征地补偿费分配工作,使得三亚法院在化解“外嫁女”征地补偿费分配纠纷方面取得了重大突破,获得了当地群众的普遍认可。

3.不以确认集体成员资格为诉求,以获得征地补偿费为具体诉求。在三亚市两级法院受理的“外嫁女”案件中,此种类型达到95%以上。当事人的诉讼请求并未提及确认集体成员资格,但当事人是否具备集体成员资格是案件审理的前置问题。对于集体成员资格认定,三亚市两级法院的审判指导思想还存在一个发展历程。2012年以前,以“成员资格认定不属于法院受案范围”为主。2012-2013年以“成员资格认定需根据证据采纳情况予以谨慎认定”为主;也就是说,此时三亚市两级法院虽然已经认识到成员资格认定问题无法回避,但是通过很多个例中的经验教训亦发现,单纯靠法院依据各类事实和证据进行成员资格认定,难度很大。

综上,笔者认为,虽然以上所选取的样本仅是三亚市两级法院所受理的“外嫁女”案件,但在一定意义上,当地“外嫁女”案件的处理发展历程,是具有典型代表性的“外嫁女”问题处理模式的发展过程。

二、“外嫁女”案件审理和执行中存在的具体问题

2014年以前,三亚市两级法院在审理“外嫁女”案件过程中,主要是适用海南省高级人民法院出台的农村集体经济组织成员资格的认定标准;2014年之后,三亚市两级法院又遵循三亚市农村集体经济组织成员资格的行政确认方式。无论采用何种审理模式,我们还是能够从其前后发展、适用模式的不同,看出“外嫁女”案件在资格认定、事实查明、申请执行、社会效果上存在的普遍问题和疑难点。

(一)存在的具体问题

1.资格认定难。对农村集体经济组织成员资格的认定标准,目前我国法律法规还没有明确的统一规定。因缺乏裁判标准,法院的判决尺度难以统一,难免会出现“同案不同判”的情况。尤其是农村集体经济组织成员资格的认定标准,[3]各地法院的具体审理依据不同,导致既存在有单一标准的“户籍”标准,也存在有以“户籍+其他要素”的多重标准。即使是单一标准,也存在关于户籍的具体认定标准问题;更遑论多重标准,看似自由裁量,实则难以统一执行。

2.关键事实查清难。虽然部分法院仍沿袭“外嫁女”案件不属于人民法院受理民事诉讼范围的做法,也因此不必确认“外嫁女”的农村集体经济组织成员资格。但是这种“一揽子”的处理方式,导致“外嫁女”无法通过诉讼来维护权益,从而产生大量的申诉信访案件。另一方面,即使对于受理“外嫁女”案件、并致力于明确“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的法院来说,关键事实的查明也并不容易。以多重认定标准为例,受当事人自身的法律水平及客观条件限制,举证能力难以保障。即使“外嫁女”能够提出证明,在很多“外嫁女”远嫁外省的情况下,其在诉讼中向法院出具的证明,真实性也难以核实。同时,因案件数量大且诉讼资源有限,法院也难以做到对每个案件都进行实地调查,甚至实地调查也未必能够查清。

3.执行到位难。司法实践中,“外嫁女”案件的执行到位率也相对较低。一方面是因为法院的裁判结果得不到当事人的理解。“外嫁女”案件往往牵涉到广大村民的切身利益,容易导致村民、村级组织的情绪对立,无论是调解还是判决,村级组织都不愿主动履行,对法院的强制执行也不配合。另一方面,由于征地补偿费被分配后,实际已经没有多余的征地补偿费可供执行,导致调解或判决的内容空转,难以付诸执行。

4.社会效果差。很多情况下,农村集体经济组织按照风俗习惯或村规民约,以多数村民认为合理的方式,根据村民自治对征地补偿费进行分配。“外嫁女”通常被排除在外,因显然有悖于“男女平等”的法律原则,相关决议也多被法院认定无效。同时,因为法律没有明确规定分配标准,当事人无法理解法院的裁判标准,对法院所做裁决的满意度也低。而且,农村集体经济组织及其成员也无法通过诉讼掌握分配标准,导致之后再讨论新的分配方案时仍感到无所适从,甚至其做出的分配方案同样会引发新一轮的诉讼。

(二)原因分析

1.承包地分配机制存在缺陷。由于土地政策的不稳定、不统一,以及“土政策”、传统的伦理道德、风俗习惯等非正式约束的适用,农村土地承包分配制度的贯彻落实受到影响。比如农村集体土地第二轮家庭联产承包时,相当一部分“外嫁女”未分到承包地,农村集体经济组织通常会以此为借口,拒绝让“外嫁女”参与分配征地补偿费。2.农村户籍管理混乱。农村户籍存在对嫁出/嫁人的迁移户把关不严、程序不规范等,导致了部分“外嫁女”出嫁后不愿意从原籍迁出户口,以及存在一人多户、空挂户、回迁户等现象。特别是在一些大项目临近开发或正式开发的时期,这类现象表现得更加突出。这部分“外嫁女”出嫁后已经不在嫁出地生产、生活,村委会一般以此为理由拒绝其参与分配征地补偿款,而这些“外嫁女”则往往以户籍尚未迁出为理由要求分配,导致“外嫁女”案件频频发生。3.重男轻女的思想影响。“从夫居”的习俗以及重男轻女现象还相当普遍,“嫁出去的女儿泼出去的水”等传统观念在农村根深蒂固。这些传统观念,实际上决定了村规民约和村民会议作出的分配决议对“外嫁女”不利。[4]4.村民自治过于放任。村民大会是处理村务的最高机关,可对村民集体所有的财产和收益进行处理。实践中,行政机关过分强调村民“自治”而忽视了“依法”的限制,导致了大量以村规民约的形式、侵害“外嫁女”合法权益的现象出现。5.行政救济途径不畅。政府因担心会十预村民自治,或引发更多矛盾,因此在处理“外嫁女”相关纠纷,尤其是处理相关信访申诉的时候,力度十分有限,导致“外嫁女”合法权益的行政救济途径并不畅通,大量纠纷直接涌向法院。6.纠纷解决途径单一。“外嫁女”权益的保护,涉及的内容纷繁复杂,这是由于“外嫁女”案件实质上是以户口和村民待遇为基础的、农村集体的成员资格身份的纠纷。村民待遇包括享受本村的宅基地使用权、公共设施的使用权、承包经营权、参与决策的权利、征地补偿款和集体经济组织分红的分配权等,决定了“外嫁女”案件的解决渠道也应当是多样性的。过于强调诉讼解决的垄断性地位,不仅司法机关难以负荷,而且缺乏从社会整体角度推进纠纷解决的政策保障体系,导致解纷资源的统筹整合权限不足、手段有限,更不利于问题的解决。

三、各地法院对“外嫁女”案件的处理模式

目前全国各省市在探索“外嫁女”案件的处理过程中,所产生的具有代表性的处理模式主要如下。

(一)广东模式

广东高院于2007年11月13日发出粤高法[2007]303号通知,最终确定“外嫁女”案件处理的“广东模式”。该模式下,“外嫁女”认为农村集体经济组织侵害其权益的,可以向镇政府(街道办)申请行政处理;对处理决定不服的,可以向区政府提起行政复议;对复议结果不服的,可以向法院提起行政诉讼。也就是说,广东实行的是“政府处理一行政复议一行政诉讼”三步走模式。这种模式主要依托行政途径,以确保“外嫁女”的合法权益得到救济。在广东省全面推广后,短期内“外嫁女”权益保护得到了迅速改观。但是学者们对于该模式也产生了质疑。一种意见是认为“三步走”解决方案,违反了行政法基本原理,是迫于民事立案在“外嫁女”案件中水土不服的无奈之举。“外嫁女”与村委会属于平等的民事主体;村委会属于村民自治组织,与镇人民政府或街道办事处不存在上下级的行政关系。该模式实际将“外嫁女”、村委会、基层人民政府三者之间法律关系摆错位置。另一种意见是认为“三步走”解决方案,过于依赖司法判决个案化处理,导致判决结果不均衡、行政案件大量堆积、甚至涉诉信访趋势抬头。“外嫁女”以个人名义向基层人民政府提出行政处理决定申请,针对自己的权益提出诉求,同村、同街道甚至同区的案件进入司法程序的时间不同,判决做出时所在村的情况发生了变化,导致个案判决处理时出现不同的结果,反而产生了极大的负面效果。尤其是在需要多次分配的地区,“外嫁女”每次都要重新进行申请,个人耗费大量的时间和精力,村委会也会认为基层政府反复强行干预村集体的财产管理,甚至出现村委会对基层政府提起行政复议和诉讼的问题。

(二)浙江丽水模式

浙江省丽水中院于2006年3月通过了《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》,确定了“丽水模式”。该模式下,“外嫁女”认为农村集体经济组织侵害了自己权益的,可以向乡(镇)人民政府或县(市、区)人民政府农业行政主管部门申请行政处理(仅限于调解)。行政调解未果或对其不服的,才能向人民法院提起民事诉讼。同时,如“外嫁女”提起的民事诉讼涉及成员资格的确认,应先申请乡(镇)人民政府或县(市、区)人民政府农业行政主管部门确认,之后才能提起民事诉讼。也就是说,“丽水模式”是实行“政府调解一资格行政确认一民事诉讼”的程序。

从资格确认的标准来看,浙江丽水是根据2007年9月29日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订的《浙江省村经济合作社组织条例》的规定来界定村经济合作社社员,标准是户籍在本村,且遵守村经济合作社章程的农村居民,同时需要符合六个条件之一:开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员;父母双方或者一方为本村经济合作社社员的;与本社社员有合法婚姻关系落户的;因社员依法收养落户的;政策性移民落户的;符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员。也就是说,对于村经济合作社社员的标准的界定,是以户籍所在地和户籍性质为基础的单一标准。该标准排除了在集体经济组织内履行义务的要求,但操作简单。

这种模式将行政和诉讼相结合,在当地推广适用的社会效果良好。较之广东模式来看,不存在“外嫁女”每主张一次权利就需要申请一次的麻烦,一经确认,即具有农村集体经济组织成员资格,可依法获得相应权益。

(三)海南模式

为解决“外嫁女”案件的审理问题,海南省高院先后制订两个参考意见,分别是2008年《关于处理“外嫁女”请求分配农村集体经济组织征地补偿款纠纷案件若干问题的意见》和2012年《海南省高级人民法院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》。在2017年《全省民事审判工作会议纪要》中,海南省高院也将关于农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷的处理部分作为专章列入进来。

首先,关于案件的受理。当事人以农村集体经济组织成员权益受到侵害为由起诉农村集体经济组织,请求分配集体经济组织土地补偿费,符合《民事诉讼法》第108条所规定的起诉条件的,法院予以受理;当事人就农村集体经济组织收到的土地补偿费应否分配以及用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。

其次,关于农村集体经济组织成员资格的认定标准。确定了以“土地”(是否以本集体土地作为基本生活保障)为基本依据,综合考虑“户籍”“土地”和“生产生活关系”(是否与本集体经济组织建立固定的生产、生活关系)等三个要素进行判断。这个标准,以人民政府的征地补偿安置方案确定时是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障为基本依据,兼顾是否具有本集体经济组织户籍以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产、生活作为判断标准。

此种模式通过制定并细化了成员资格的确认标准,规范了“外嫁女”案件的受理、审理程序,为保护农村土地承包当事人征收补偿费用的合法权益、保护农村妇女儿童的合法权益提供了明确的依据;规范了海南省法院的裁判标准,统一了执法尺度;为最大限度地化解社会矛盾,为海南经济平稳较快发展发挥了十分积极的作用。

与浙江丽水模式相比较,此种模式下集体经济组织成员资格认定的标准设置更为复杂一点,尤其是“长期生产生活”的认定上存在一定的自由裁量,兼顾了地区差异性,但也因此在审判实践的操作中产生了一些问题。比如三个要素中,除“户籍”外,其他两个要素的规定过于抽象,“综合考虑”也不好把握。有些“外嫁女”出嫁后长期不在娘家生活,但户口没有迁出,如果其提供在夫家未享受任何待遇的证明(实践中这些证明很容易拿到,对此法院难以核实),那么根据海南省高院的参考意见,这些“外嫁女”一般都有权参与分配。这样就会导致一些出嫁几十年的高龄“外嫁女”在征地前后也回村里要求参与分配征地补偿费的情况出现,缺乏公平性和合理性。另外,由于海南省高院的两个参考意见不具有法律效力,只能作为法官处理此类案件的内部参考,所以海南各地法院在执行过程中的做法也不尽相同。比如,文昌法院对“外嫁女”具备三个要素之一的,就能够判决分配相应的1/3的份额。因此,尽管出台了两个参考意见,仍不能彻底解决成员资格标准问题。

四、有效解决“外嫁女”案件的若干建议

(一)建议有关部门加强相关行政管理

1.重视“外嫁女”问题解决的“主客场”。“外嫁女”问题的解决是一项系统工程,因此必须在有关部门的领导下,做好顶层设计工作。[5]实践表明,广东省与浙江丽水市“外嫁女”问题处理较好,与当地党委、政府发挥主导作用密不可分。从三个模板的成效来看,确定“成员资格确认前置”的诉讼模式,是能够最终有效解决“外嫁女”案件的根本途径。一是由于法律对成员资格的标准没有做出规定,缺乏裁判标准,人民法院还不具备解决成员资格确认纠纷的必要条件。二是成员资格决定村民权利和村民待遇,其内容不仅仅局限于征地补偿费分配的权利,而且涉及村民的政治民主权利问题,不是法院主管的范畴。三是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004] 28号)规定,省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法,这为行政确认成员资格提供了依据。因此,笔者建议,可以考虑以是否在集体组织所在地形成较为固定的生存、生活并依法登记常住户口等,作为界定成员资格的基本依据;但不同地区对于“外嫁女”标准的界定,还应当结合具体的实际和地域特色,由当地主管行政机关统一界定。

2.准确认识行政管理在“外嫁女”问题解决中的角色地位。对于成员资格的确认前置,应发挥行政管理职能的作用。由于农村集体经济组织对政府行为一般都有较高的认可度,因此,如政府确认“外嫁女”具有成员资格,多数情况下,农村集体经济组织会根据政府的资格确认向“外嫁女”支付征地补偿费,可以消化大量“外嫁女”案件;而法院在解决“外嫁女”问题上本身就带有相当的局限性。因此,相比之下,以行政手段化解矛盾,方式更灵活,政策弹性更大,社会效果更好。

对于成员资格确认的具体执行,笔者建议可以由镇一级政府进行处理。一方面,镇政府掌握辖区内户籍登记管理情况,对“外嫁女”是否在涉案村民小组长期居住、生产和生活比较了解,且与案件的当事人没有直接的利害关系;另一方面,镇政府作为行政管理单位,与“外嫁女”的沟通更加方便,“外嫁女”的抵触情绪相对较弱,且镇政府也具备处理这一问题的能力。也就是说,如果“外嫁女”案件涉及成员资格的确定问题,应先由行政部门对“外嫁女”是否具备成员资格进行确认,否则法院不予受理。如被确认具备成员资格,“外嫁女”可以据此直接要求参与分配征地补偿费;如集体经济组织拒绝分配,“外嫁女”可以向人民法院提起民事诉讼。需要注意的是,确定“成员资格确认前置”的诉讼模式,不仅需要由党委协调好政府和法院的分工合作关系,还需要加快相关的地方立法工作,让各地在处理相关纠纷时找到法律依据。

在“成员资格确认前置”的处理模式下,需要加强相关的行政管理工作,这也是有效解决“外嫁女”案件的关键。首先是规范户籍管理,其次是指导村民自治与法律监督之间应有机结合。在征地补偿费分配的民主议定程序启动时,镇政府可以派员监督,及时、坚决地制止其中的违法、侵权行为。最后是建立“后续分配预留款”制度。为解决“外嫁女”案件的执行落实问题,政府可以通过制定相关规定,要求农村集体组织在分配土地补偿费时充分利用自治权,预留比例不低于5%的份额作为“后续分配预留款”,并做好相关解释和后续分配工作。

(二)规范法院诉讼程序

1.加强诉前联调工作。可以通过聘请退休法官、法律工作者、妇联干部等人员,组建专门处理“外嫁女”案件的诉前联调小组,争取在诉前有效化解“外嫁女”案件。

2.统一相关案件裁判标准。“外嫁女”案件的难点,主要在于成员资格的认定标准不统一,因此,同省市法院之间应当加强沟通,统一裁判标准,杜绝出现同案不同判的情况。

3.为当事人提供举证指导。法院可以为诉讼能力不强的当事人提供详细的举证指导,让其明白举证方向和举证方法。如对于“外嫁女”在嫁人地是否享受相关权利的问题,尤其要注意“外嫁女”可能出具假证明的情况,为此要明确告知当事人提供虚假证据的法律后果。

(三)引入多元解纷路径

1.注重行政调处与司法裁判的衔接。在“成员资格确认前置”模式下,行政机关发挥的是主力军作用;而人民法院在法律授权范围内,通过充分发挥作为维护公平正义的最后一道防线的功能作用,推动形成行政主管部门主导、集体经济组织依法规范、公众积极参与、司法保障的多元共治格局。[6]因此,建议从两个方面探索构建行政调处与司法的衔接机制。一是充分发挥民事诉讼法申请确认调解协议制度的作用,加强行政主管部门和人民法院之间的沟通协调。二是在审理过程中注意处理好司法权和行政权的关系,坚持司法有限有责,尊重行政机关的判断权,避免司法机关代行行政机关的职责,准确把握司法权边界、遵守法律底线。

2.探索创新调处机制。我国幅员辽阔,区域间资源条件、经济社会发展水平不尽相同,由此产生了“外嫁女”问题的区域特殊性,因此,在维护法治整体性、统一性的前提下,也要允许、鼓励各地结合所在区域实际,探索创新具体的调处方式,突出各自区域特色。[7]

一是注意处理好利用本土资源和借鉴域外经验的关系。不同地区“外嫁女”问题的解决,首先需要从实际出发,在合法基础上,利用好人民调解、行政调解、仲裁等机制,当地的解纷资源优势是什么,就大力发展什么、应用什么,以解决问题;还可以大胆借鉴域外经验,促进良性移植。二是注意协调好解纷过程中不同地区、不同部门之间的冲突。比如跨省“外嫁女”,可能涉及不同地区乃至不同省份之间就土地权益如何分配和使用的协调问题,还涉及行政主管部门之间、行政机关与司法机关之间的协调问题。[8]注意协调好冲突关系,以有效促成“外嫁女”问题的解决。

【注释】 *程诗棋,西南政法大学法学院2015级硕士研究生。

[1]冯元元:“民间法、国家法的对立与交融—论我国农村‘外嫁女’权益的司法能动保护”,载《法制与社会》2011年第35期。

[2]参见2002年8月19日最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作答复(2002民立他字第4号):“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条及我院有关司法解释的规定,国家征用农民耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归属农村集体经济组织所有,只能用于发展生产和安排就业,不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议,不属于平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类刍议,人民法院依法不予受理,应由有关行政部门协调解决。…以上意见供参考。”

[3]刘薇:“‘公共民意’让外来户成为二等公民”,载《乡镇论坛》2007年第10期。

[4]唐浩:“村规民约视角下的农地制度:文本解读”,载《中国农业大学学报(社会科学版)》2011年第28期。

[5]孙海龙、龚德家、李斌:“城市化背景下农村‘外嫁女’权益纠纷及其解决机制的思考”,载《法律适用》2004年第3期。

[6]江必新:“通过制度化措施解决法院‘案多人少’问题”,载《法制日报》2017年11月22日第11版。

[7]刘贵祥:“积极构建多方力量共同参与纠纷解决的新格局”,载《人民法院报》2016年7月27日第5版。

[8]张鸣起:“论一体建设法治社会”,载《中国法学》2016年第4期。

【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2018年 【期号】11

陈庚华律师

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