外嫁女权益维护的困境

外嫁女是一个较为形象的表述,实践中指的是与村外人结婚,但户口仍留在本村的妇女。受民间传统观念的影响,外嫁女往往被本村剥夺了参与农村土地承包的权利,从而导致其在分配征地补偿款、股份分红、集体福利等方面都受到了一定的限制。随着《妇女权益保障法》的修正,广大农村妇女权利意识的觉醒,外嫁女要求参与农村土地承包的呼声越来越高,并由此导致了外嫁女权益纠纷的大量涌现。其中,珠三角地区由于经济发展水平高,农村土地经济效益明显,相应的,外嫁女权益的矛盾纠纷也较为突出,外嫁女权益纠纷的主要表现为:

(1)土地承包经营权。在第二轮土地承包中,部分地区外嫁女不仅分不到新的土地,而且过去分配的土地也要被强制收回。如广州市白云区部分村规定,“农嫁非”妇女不能分配土地,只能解决分红;有的村强制要求离婚、丧偶的妇女迁出户口,并收回她们的土地。广东三水市截至2002年9月,共有农村外嫁女2849人,其中享有土地承包权的仅占66.1%。

(2)征地补偿款分配权。在征地补偿款的分配上,很多地区都规定外嫁女不能参加分配,或者分配数额比其他村民少。此类纠纷在广州市番禺区及佛山市南海区等征地范围较大的地区比较突出。

(3)股份分红权。股份分红权是外嫁女诉求中反映最为强烈的问题。股份分红是村民以承包地入股,并依股份大小每年取得分红。基于可分红总量的固定,大部分农村往往以通过表决股份分红方案的形式,剥夺或者限制外嫁女的股份。

(4)宅基地分配权。在城乡结合部,宅基地是一项重要的福利,是村民重要的生活基础,包含很大的经济利益。很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策。如:广州花都区花东镇凤凰村规定,外嫁女不能分配宅基地,只能购买村里的集资公寓。

上述新类型土地承包合同纠纷产生的原因较为复杂,有历史遗留问题,有政策因素的影响,有的还涉及农村基层民主政治问题等,使得这些纠纷游离于民事案件边缘,是否可以民事案件受理,往往产生法律适用上的困难,其中外嫁女权益纠纷最为典型。最高人民法院内部的不同部门曾对外嫁女权益纠纷是否作为民事案件受理问题分别作出不同的答复意见。这些答复意见分别是:1.2001年7月9日,最高人民法院研究室对广东省高级人民法院所作的《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研[2001]51号)认为:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属于平等主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院,只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定,人民法院应当受理。”2001年12月31日,最高法院研究室对陕西省高级人民法院所作的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(法研[2001]116号)进一步明确:“土地补偿费、安置补助费纠纷均可以参照法研[2001]51号《答复》办理。”可见,根据最高法院研究室的意见,对农村土地补偿费、安置补助费分配纠纷,只要符合民事诉讼法规定的受理条件的,人民法院应当受理。2.2002年8月29日,最高法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志珺等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的答复([2002]民立他字第4号)认为:农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议,不属于平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议,人民法院依法不予受理。对于不需要由农村集体经济组织安置人员的安置补助费,和地上附着物与青苗补偿费发生的争议,属于平等主体之间的民事权利义务争议,属于人民法院受理民事案件的范围,此类争议人民法院应当作为民事案件受理。3.最高法院2005年7月29日颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》则对此作了区分规定。该《解释》第1条规定,因承包地征收补偿费用分配纠纷提起民事诉讼的,人民法院应当受理。但集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。4.2005年8月28日通过修正的《妇女权益保障法》第五十五条规定:“违反本法规定,以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的,或者因结婚男方到女方住所落户,侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的,由乡镇人民政府依法调解;受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,或者向人民法院起诉,人民法院应当依法受理。”但对于人民法院以民事诉讼还是行政诉讼的途径受理此类案件,则未明确。

可以看出,对于农村集体经济组织收益分配纠纷是否作为民事案件受理的问题,我国法律规定不明确,而最高法院的司法解释和答复之间存在一定程度的冲突。外嫁女权益纠纷很大程度上表现为村民与集体经济组织之间的收益分配纠纷,因此,法律和司法解释对上述问题的不同规定无疑造成了人民法院在受理外嫁女权益纠纷问题上的困难。

农村土地承包合同纠纷往往涉及农村集体经济组织、全体村民、承包人和实际耕作人的利益,关系复杂,从而导致法院裁判在执行中的困难。比如,法院如作出支持外嫁女诉讼请求的实体判决,将不可避免地遇到执行难的问题。因为此类案件涉及当地村委会和全体村民的切身利益,他们(甚至包括外嫁女的父母、兄弟等亲属)会通过各种途径阻碍判决的执行。而且,一旦集体经济收益分配完毕,则判决往往更是无从执行。代耕农纠纷也有相同的问题。代耕农纠纷的实体判决必然涉及承包人、代耕农的切身利益,如判决支持承包人要求代耕农退还承包地的请求,对于有些代耕农已举家住在田间窝棚中的情形,如何执行必然成为困难。再如在代耕农主张获得征地补偿中的青苗和附着物补偿费案件中,若征地补偿款已在村集体中分配完毕,则法院判决也往往成为一纸空文。

上述问题的存在,原因是多方面的。既有农民群众法制观念淡薄的原因,又有基层组织民主程序不健全的因素,也有法律规定和政策不连贯、不协调的缘由,还有国家政策调整而导致法律适用上的困难等。因此,如何妥善协调处理这些关系,成为司法实践面临的一大问题。

 

陈庚华律师

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