浅析被诉行政机关负责人出庭应诉制度

2016年8月1日06:26:30行复行诉3,194字数 9582阅读31分56秒

[摘要]新《行政诉讼法》将被诉行政机关负责人出庭应诉制度正式入法律后，这项制度的起源、发展、现实效果和意义备受人们关注。本文拟从制度的历史考究，实证考察，分析，完善的角度，先对被诉行政机关负责人出庭应诉制度的兴起和演进详细释明，然后通过制度设计的解读、此制度在司法实践中的现实情况及其存在的主要问题进行系统性分析，并在此基础上提出对策性建议，希望对被诉行政机关负责人出庭应诉制度能够真正落到实处和进一步完善提供帮助。

[关键词]：行政机关负责人出庭应诉

一、对被诉行政机关负责人出庭应诉制度的考究

（一）被诉行政机关负责人出庭应诉制度的兴起和演进

被诉行政机关负责人出庭应诉制度的兴起，源于我国人民法院在社会转型时期对行政审判和权力制约走出困境的现实探索，其中隐藏着行政诉讼观念的重大变革。在我国社会法治发展的历史长河中，我国行政案件立案难、审判难、执行难的问题一直以来没有得到有效的解决，部分地区为了破解这类难题，提出了被诉行政机关出庭应诉的创新举措，全国首例“农民告县长”案中，时任苍南县长的黄德余代表苍南县人民政府亲自出庭应诉，该案也因此获得巨大的社会轰动效应，并极大地推动了当时正在进行的行政诉讼立法进程。【1】1989年，我国制定出台了《中华人民共和国行政诉讼法》，于1990年10月1日起正式施行。随着社会的进步，公民维权意识的不断增强，国内以行政机关作为被告的案件也在逐年递增。特别是进入21世纪以后，建设社会主义法治国家进程的持续推进，各种社会问题逐渐暴发，官民矛盾不断加剧，所谓的“民告官”行政诉讼案件也随之大量涌现。但是，在行政诉讼法实施的过程中，被诉行政机关负责人不出庭应诉却成为极为普遍的现象，致使2011年福建省罗源县县长刘嘉水“亲自出庭”应诉这起行政诉讼案件再度成为轰动一时的新闻。【2】行政诉讼司法实践中这种“官民不同审”的普遍现象，逐渐引起了人们的关注，尤其是业内人士和专家学者的严重关切。2012年5月，“九旬老人起诉县政府，女县长出庭应诉”【3】更加深了人民的关注度，原告谢步英因宅基地争议起诉县政府，而作为行政机关“一把手”的海安县县长单晓鸣亲自出庭应诉，这在各地“民告官不见官”的背景下格外夺目。为了有效破解“民告官不见官”、“法官审案不见官”的难题，一些地方的法院通过多种途径积极争取当地党委、人大的支持和政府的理解，以单独或联合发文的形式推进行政机关负责人出庭应诉制度的建立和完善，逐渐形成了一种具有中国本土特色的优化行政审判外部环境的新模式。平阳县和合阳县先后出台的被诉行政机关负责人出庭应诉制度和举措，在全国各地引起了极大的关注和强烈反响。随后很多省、市、县不断效法和跟进，纷纷试着建立适合本地实际情况的被诉行政机关负责人出庭应诉制度，2002年，辽宁省沈阳市人民政府下发了《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》，2003年，浙江省温州市鹿城区人民政府颁行了《行政诉讼法定代表人出庭应诉规定》，2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，2007年，最高人民法院下发了《关于加强和改进行政审判工作的意见》，2008年，国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，2009年，最高人民法院发布了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，2010年，国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》，这些规定都不同程度地规定了被诉行政机关负责人要出庭应诉。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过修改行政诉讼法的决定，并于12月23日首次提请十二届全国人大常委第六次会议审议，历经三次审议通过。新修订的《行政诉讼法》于2015年5月1日起正式实施。此为行政诉讼法实施24年来首次修订，其中修正案第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。此条规定首次明确将行政机关负责人列为行政诉讼之被告。一场“静悄悄的革命”【4】对被诉行政机关负责人出庭应诉制度有着深远的影响。

（二）被诉行政机关负责人出庭应诉制度设计的解读

被诉行政机关负责人出庭应诉制度也经历了行政立法长河的冲刷，在第一次审议稿中被诉行政机关负责人出庭应诉的规定就是把机关应当依法应诉与行政机关不得干预、阻碍行政案件并列写人总则，关于被诉行政机关负责人是否应出庭应诉并未涉及。在第二次审议稿中规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”对于委托其他相应的工作人员，表述为“可以委托”。能够看出在第二次修改的过程中强行要求行政机关负责人亲自出庭存在一定的弊病，有违反基本的诉讼法原理和行政组织法原理，这样的行政机关负责人出庭应诉制度既不利于行政机关合理安排自身活动，也不利于行政案件的处理。【5】在最终通过的修正案中，被诉行政机关负责人出庭应诉制度集中体现在两个条款上：一是总则中第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”二是第七章中第66条第2款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”第3条第3款表明：被诉行政机关负责人出庭应诉是原则，不出庭是例外，并且被诉行政机关负责人在确实不能出庭应诉时，必须委托相应的工作人员出庭应诉，以便确保在行政诉讼案件中有被诉行政机关的工作人员参加诉讼。第七章第66条第2款的规定，显然是为了使总则第3条第3款的规定能够落到实处而专门设置的。这种结构安排有助于增强被诉行政机关负责人出庭应诉的实践可行性，使“解决行政争议”的预设目标能够在法律条文和现实操作中得以实现。

　（三）被诉行政机关负责人出庭应诉制度的法律意义

在当前全面深化改革和推进依法治国的大背景下，将被诉行政机关负责人出庭应诉制度载入新《行政诉讼法》，不仅意味着该项制度已经从一般的规范性文件上升法律文件层面，而且意味着这一制度已经被纳入到国家基本法律行政诉讼法的调整范畴，成为了最基本的诉讼制度之一。至此，被诉行政机关负责人的出庭应诉，摒除了原有的鼓励性和倡导性的性质，具备了合法的法律地位，使各级行政机关负责人出庭应诉成为应当履行的法律义务，具有一定程度的强制性，能够有效解决行政争议、制约行政权力，有利于增强行政机关负责人工作责任心，改进工作作风，规范行政行为，从源头上预防和减少行政纠纷，“具有重大的符号价值和深远的象征意义”。【6】

二、被诉行政机关负责人出庭应诉的基本情况

被诉行政机关负责人出庭应诉制度早在行政诉讼法颁布之后，就有地区相继推行过此制度，从全国首例“农民告县长”案中时任浙江省巷南县县长的黄德余代表苍南县政府亲自出庭应诉，到湖南省浏阳县县长谭仲池亲自出庭应诉，与村民对簿公堂。使公平公正以及合理行政逐渐成为了社会所关注的领域，被诉行政机关负责人出庭应诉制度也逐渐展现在时代的舞台上。旧《行政诉讼法》规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。此条规定赋予行政机关负责人委托代理人出庭应诉的权利，行政机关负责人可选择亲自出庭，也可委托代理人代理出庭。其实质是，让被诉行政机关负责人出庭应诉是为了让行政机关积极应诉，表现出对案件的足够重视，让行政机关负责人参与到案件的全过程之中，和原告在法庭上得到公平公正的对待，出庭就要发声，坚决排除做秀因素。因此，推行被诉行政机关负责人出庭应诉制度，带动行政机关的一系列应诉行为，使案件受到足够重视进而保障案件的公平性，这才是被诉行政机关负责人出庭应诉制度的实质内含。

（一）被诉行政机关负责人出庭应诉从个案到常态

自我国被诉行政机关负责人出庭应诉典型案件出现以后，各地均有不同程度的被诉行政机关负责人出庭应诉的案件浮显。1999年8月，陕西省合阳县法院和县政府联合下发了规范被诉行政机关负责人出庭应诉的实施意见以后，该县行政首长出庭应诉率连续三年达到了97%以上。从2002年开始，辽宁、浙江、江苏、广东等地，纷纷效法陕西合阳县的做法，陆续推出了行政机关负责人出庭应诉制度。与之相适应，行政机关在行政诉讼法中不出庭应诉、不答辩、不举证的案件逐年减少，被诉行政机关负责人出庭应诉越来越普遍，官与民往往能在一起对簿公堂。以江苏省为例，江苏省海安县从2004年开始连续七年推行行政机关负责人出庭应诉制度，章树山、单晓鸣、陋卫东三任县长及200多名行政机关负责人先后出庭应诉，从而形成了著名的“海安样本”。2010年山东省济宁市金乡县出台《行政首长出庭应诉管理办法》后，金乡县行政机关负责人出庭应诉率达到100%。可见，随着行政首长出庭应诉制度雨后春笋般的建立，被诉行政机关负责人的心态已逐渐平和，把出庭的抵触情绪转变为平常心，被诉行政机关负责人出庭应诉已经从个别发展成为一种常态。

（二）部分地区被诉行政机关负责人出庭应诉率仍偏低

据最高人民法院统计，到2014年年底为止，全国各级人民法院审理的行政诉讼案件中，被诉行政机关负责人出庭应诉的比例仍然占不到百分之五。2003年至2007年上半年，河南省南阳市的两级人民法院，受理的6000件行政案件中负责人出庭应诉的比率仅占受理案件的0.4%左右【7】。广西壮族自治区全区2010年的行政诉讼案件中，有行政机关负责人出庭参加一审、二审的行政案件总共有29件，出庭应诉率为0.75%，而2009年行政机关负责人的出庭应诉率则更低，仅有0.56%。也就是说，2009年和2010年连续二年的行政审判中，被诉行政机关负责人的出庭应诉率均不到1%【8】。

（三）被诉行政机关负责人出庭应诉率呈逐年上升态势

被诉行政机关负责人出庭应诉制度推出以后，我国行政机关负责人出庭应诉率呈逐年上升态势。据湖北省高院统计，2002年至2006年，行政首长出庭应诉率仅为千分之七。进入2008年以后，行政机关负责人出庭应诉率逐年攀升，2008年是百分之2%，2010年是11%，至2013年已经达到21%。从2011年出台《荆门市行政首长出庭应诉暂行规定》以后，该项工作在实践中探索，至2014年已近100%。江西省婺源行政机关负责人出庭应诉率2007年仅为7.1%，2008年便达到了82.3%，到2011年更是达到了93.8%。

新行政诉讼法颁布以后，各地行政机关负责人出庭应诉有更大改观。浦口区2015年被诉行政机关负责人出庭应诉情况通报中显示，区公安分局行政诉讼案件4件，开庭审理4件，行政机关负责人出庭应诉4件，出庭应诉率100%。区工商局（区市场监管局）行政诉讼案件3件，开庭审理3件，行政机关负责人出庭应诉3件，出庭应诉率100%。【9】2015年（统计范围为2014年12月21日?2015年12月20日结案数），无锡市法院行政诉讼一审案件行政机关负责人应出庭应诉551件，实际出庭应诉474件，未出庭77件；未开庭行政机关负责人参加协调、原告撤诉的行政案件54件，行政机关负责人出庭应诉率为87.27%；市中级人民法院行政诉讼二审案件行政机关负责人应出庭应诉49件，实际出庭应诉43件，未出庭6件；未开庭行政机关负责人参加协调、原告撤诉的行政案件1件，行政机关负责人出庭应诉率为88%。【10】从往年的数据可以看出，我国部分地区被诉行政机关负责人出庭应诉率呈逐年上升态势。

（四）被诉行政机关负责人出庭应诉“消极”模式

被诉行政机关负责人出庭应诉，应当以行政正职出庭为主，但在一些行政机关行政正职未能做到积极出庭应诉，而是委托分管副职出庭，导致应诉副职偏多，正职偏少。个别行政机关负责人未能充分利用庭审说理平台与相对人积极沟通以化解行政争议，负责人在法庭发挥积极作用较少，出庭时，往往只是走流程，仅仅停留在宣读书面的答辩状、最后陈述的层面，很少在法庭调查、辩论等重要环节上发言，有着“谨言甚微”的心理，大部分都交由律师或代理人进行，是众多地区应诉“消极”模式的表现。

三、当前被诉行政机关负责人出庭应诉工作的主要问题

被诉行政机关负责人出庭应诉制度已经推行，在一些起步较早、文件规定较为规范的地区取得了良好的社会效果和法律效果，但是从整体上来说，在立法层面、心理层面、出庭应诉形式上还存在问题。

（一）立法制约问题

原则背景下存在的例外。被诉行政机关负责人出庭应诉的规定过于宽泛。新行政诉讼法第3条第3款规定：“行政机关的负责人应当出庭应诉，因特殊情况不能应诉的，也应当指派相应的工作人员出庭应诉。”虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但也规定了“不能出庭的例外。何种情况是“不能出庭”情形？不能出庭的情形是法律明确规定还是法官自由裁量？如何解决这一问题的程序掣肘？新《行政诉讼法》及其司法解释也未就此作明确的细则性规定。在司法实践中，法官在哪些案件必须由行政机关负责人出庭应诉的自由裁量上，应该在立法层面进行一定细化。否则，此不全面的法律制度便会给不愿意出庭应诉的行政机关负责人可乘之机，这需要从立法层面特别是司法解释予以进一步明确。

（二）心理制约问题

心理阻碍之一：行政机关负责人法律意识相对淡薄，未对行政诉讼相关法律进行深入了解，其心理没有十足的把握在出庭应诉的过程中有良好的表现。随着我国依法治国理念的深入推进，越来越多的行政行为需要受到法律的制约，行政诉讼的参加人需要具有丰富的行政法律相关知识，大量的行政司法经验才能从容出庭应诉。但在行政机关中，行政负责人却往往不具备这样的素质。在这种情况下，行政机关负责人本身就不具备出庭应诉的基本能力，从内心深处便不愿意参加这类行政诉讼了。心理阻碍之二：面子贵于金。行政机关负责人基本上都是在行政体制内有一定作为或者负责一定工作的“领导者”。他们大多需要顾及自己的面子问题。作为执政者的行政机关负责人在其本位观念上就将自己与普通干部分离开来，产生一种领导优越感。平时都是一人之下万人之上的风云人物，现在反过来被人民告上法庭，降低了身份不说，犯了错误或闹了笑话就得不偿失了。正是因为这种观念存在，使得大量原本应当由行政机关负责人出庭应诉的案件，由于前怕狼后怕虎等面子问题，严重影响了出庭应诉的现实效果。

（三）应诉形式制约问题

行政机关负责人日常事务繁忙，疲于出庭应诉，得过且过找人替诉的形式也不断出现。行政机关负责人承载着越来越重的社会压力和工作压力，繁杂的行政事务使得行政机关各部门的负责人担子越来越重。在此情况下，一旦涉诉，则无暇应对其他事务，所以想方设法简化应诉形式。实践中被诉行政机关负责人一般也不直接参与案件承办，对涉诉案情及相关法律了解不深，庭前准备不充分，不了解法庭庭审程序，加上缺乏庭审应对经验，怕言多有失，开庭时只是正常走程序，走过场，宣读答辩状或只出庭不出声，未实际参与到案件的庭审或者协调过程中来，未与当事人展开足够有效的对话，停留在表面工作上以作敷衍，不能发挥庭审过程中行政机关负责人的积极作用。在举证、质证、辩论等关键环节都交由机关法制科人员或代理律师处理，出庭应诉严重形式化，从而使行政机关负责人出庭的表面意义大于实际意义，严重影响了行政机关负责人出庭应诉效果。

四、完善被诉行政机关负责人出庭应诉制度的基本对策

（一）从立法层面细化规定解决程序规制问题

新《行政诉讼法》中“不能出庭的”是指被诉行政机关负责人确实不能出庭应诉时必须要具有正当事由。但目前没有规定何为正当事由，个别规定即使涉及也仅限于“确因处理突发事件等特殊原因”。因此，应立法规定并列举一定数量行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的正当事由。再从出庭应诉制度设计的科学性及实施的有效性而言，行政负责人确有正当理由不能出庭应诉的，应当事先书面向人民法院说明情况，并经人民法院同意。这里强调在程序上应为事先，形式上应为书面，审查主体应为法院，审查结果应为同意，这有利于体现行政权对司法权的尊重，也有利于避免行政负责人应出庭的规定流于形式，也比较符合将行政负责人出庭应诉制度上升至法律层面的初衷。各地方可以对出庭制度出台一个具体的规范性文件来保障这种制度的运行。鉴于对行政诉讼法修改的跟进，各级政府针对本辖区行政诉讼案件类型和数量，拟定恰当的政府文件，在以新行政诉讼法为蓝本的基础上，制定出适合本辖区实际运作的规定。行政诉讼法从修改到完善必然需要经过一段较长的时间，在这期间，通过地方实践的经验，为今后被诉行政机关负责人出庭应诉制度的进一步完善打下坚持的基础。

（二）强化内在素质，挖掘责任态度

被诉行政机关负责人出庭应诉心理障碍纠其原因无非就是四个字：懒、怕、厌、傲。行政诉讼的专业性很强，不仅需要出庭者具备相应的行政法律知识作为基础，而且需要一定的出庭经验才能出好庭，这就要求行政机关负责人在平时里多学习，多积累，通过强化自身文化素质和知识储备，才能做好出庭应诉工作。习总书记强调：“官员要拎着乌纱帽为民干事，不要捂着乌纱帽为己做官，有这样的领导这是件好事。”很多官员怕丢面子，怕当被告，怕输官司，不愿被当事人纠缠，厌烦耗时长久的诉讼过程，自己是官员、负责的人，不屑与百姓对峙，自大狂傲。行政机关负责人既然是党的干部，就要积极为人民做事，强化自己内在素质，要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。既然做了行政机关的负责人，有问题就要勇于承担，不能瞻前顾后，畏畏缩缩，必须坚持原则、认真负责，面对大是大非敢于亮剑，面对矛盾敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任。

（三）建立多元化庭审表现评价机制

作为肯定评价机制：确定被诉行政机关负责人出庭作为评价指标，对是否准时出庭、是否对原告问题进行解答、是否发表辩论意见等情况，由承办法官对负责人审情况量化评价，列明扣分的具体事由，并将评分表定期向各级政府法制办、被诉行政机关发送，不断提升出庭应诉能力，从而督促行政机关负责人认真准备出庭，发挥积极作用；不作为否定评价机制：如果被诉行政机关负责人出现“庭审不作为”、“出庭不出声”等现象，可以通过给其行政机关发出司法建议作为处理方式，情节严重根据相关规定给予处罚，使其出庭应诉不作为的行为暴露在公众的阳光下并受到相应的惩罚；舆论良性评价机制：行政机关负责人的出庭机制除了需要法院与政府双方共同建立外，还需要社会大众的共同关注。法院可以根据庭审情况制定通报等公开形式向社会公布行政机关负责人的出庭状况及出庭变现的评分，让社会大众了解行政机关负责人参与诉讼的具体情况，让公众对表现突出、负责的行政机关负责人获得良好的社会口碑，给其带来鼓励；行政机关考核连带机制：将被诉行政机关负责人出庭的评测作为政府部门绩效考核的重要指标，敦促行政机关负责人出庭应诉要积极作为，不仅仅关系到个人形象，而且关系到其所在单位的外在形象。只有通过多元化的配套机制的建立，才能真正使得被诉行政机关负责人出庭应诉制度起到预期的效果。

　（四）完善保障监督考核机制

被诉行政机关负责人出庭应诉制度有赖于相关配套机制的建立和完善，尤其是监督机制的完善对此项制度有着非常重大的作用。各地区人大或人大常委会等具有地方性立法权的机关可以根据《行政诉讼法》第3条及各地区不同的状况拟定有关行政机关负责人出庭应诉的监督性文件。实践中，人大及人大常委会则有监督行政机关运行之责，通过权力机关制定相关规定，结合各级法院系统共同保证行政机关负责人出庭应诉制度，强化行政与司法之间的关系，使二者之间产生良好的互动，为行政法治的发展提供了便利的渠道。具体可以通过人大等方面，在行政机关负责人出庭应诉审批、备案通报、行政执法责任制的考核考评方面发挥作用。如对行政机关负责人出庭准备、培训、出庭应诉的结果进行检查，将行政机关负责人出庭应诉工作纳入干部述职评议，对涉及重大案件的行政机关负责人出庭应诉专项监督，构建监督激励考核等机制等。人大监督和社会监督相协作。建立行政机关负责人出庭应诉公开机制，接受社会监督。结合法院司法公开体系建设，将行政机关负责人出庭应诉情况纳入司法公开范畴。选择典型案件通过外网、微博、微信等多元化媒体方式向社会公开，让群众了解行政案件审判情况，行政机关负责人出庭表现，消除百姓对行政诉讼的顾虑，倒逼行政机关积极应诉，提高应诉水平。

五、结语

透过本位可见，被诉行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼过程中不可缺少的一项重要制度,这项制度的出场契合了实质性解决行政纠纷的时代要求。就如陈瑞洪学者所述：“行政诉讼的实践证明，中国人改变了关于权力的思维，对权力的最好控制办法是以权制权，司法权与行政权通过对峙而合作完成社会的整体目的”。显然，权力的制约具有合作性、合目的性。简单的通过一项制度的更改并不能改变行政诉讼体制的全貌，同样也改变不了对权力控制的格局，这时就需要司法与行政相互协调和国家权力制约模式的重新构造来实现。被诉行政机关负责人出庭应诉制度的推行是在目前宪政体制下采取的制约权力的方式，通过行政权与司法权的良性互动，提升司法权威、优化司法环境。于行政机关而言，亦有助于增强依法行政的能力，弘扬法治精神。本文研究至此，仍有很多不足，对被诉行政机关负责人出庭应诉制度的文本规范的搜集不够全面，仅通过学者和媒体提供的研究报告等进行分析，与实际还存在差距，对相关机制和建议的构想还缺乏充分的理论支撑。但希冀通过分析研究，能够对我国被诉行政机关负责人出庭应诉制度能够更好地落实和进一步完善提供微薄的帮助。

注释

【1】黄传会: 《中国的“挑战者”号: 首例农民告县长案始末》，海潮出版社1990年版，第1页

【2】陈海: 《县长为何出庭当被告》，载《南方周末》2002年1月31日。

【3】晓鹏：《江苏11个地级市实施行政首长出庭应诉制》，2014年6月15日

【4】贺冠斐：《构建行政首长出庭应诉管见》，载《南阳师范学院学报》，2008年，第4期。

【5】章志远：《行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读》，2014年，第14期，第151页。

【6】方益权：学校伤害事故赔偿[M] 北京：北京人民法院出版社，2005。

【7】贺冠斐：《构建行政首长出庭应诉制度管见》载《南阳师范学院学报》2008年第4期

【8】万静：《2010年广西行政首长出庭应诉率不到1%》，载《法制日报》2011年8月31日。

【9】浦政办发〔2016〕2号，浦口区2015年行政机关负责人出庭应诉情况通报。

【10】2015年无锡市行政机关负责人出庭应诉情况通报。

参考文献：